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Normativa RISP en España a debate: ¿datos o información? 25/11/2011

Posted by El Blog de Estratic in Open Data, Open Government, RISP, Transparencia.
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Vengo a plantear aquí un debate que me parece muy interesante, en relación con la interpretación de ciertos contenidos normativos en España, relacionados con lo que se denomina reutilización de “Datos Públicos Abiertos”, por un lado, y “Reutilización de Información del Sector Público” por otro.

Quiero desarrollar mi argumentación en relación con uno de mis tweets en el que hablo de carencias en la legislación española en este ámbito, y que ha generado un interesante debate, y es que el recientemente aprobado Real Decreto 1495/2011 sobre reutilización de información del sector público (y también la Ley 37/2007) adolecen de determinadas insuficiencias como lo es, en mi opinión, la imprecisión en cuanto al objeto: ¿realmente se están refiriendo aquí a los datos?

El texto legal menciona el uso de la palabra “documento” a reutilizar (que se identifica en la ley expresamente con “información”) en mi opinión, no del todo correcto en 2011 ya que entiendo que el legislador debería haber buscado la incorporación expresa y explícita en la normativa del término “dato”. ¿Es esto relevante? En mi opinión sí y mucho, porque ello podría generar inseguridad jurídica y originar determinados problemas. Explico a continuación por qué.

1.- Perspectiva formal de los conceptos de dato, información, conocimiento y sabiduría

Es preciso subrayar que, técnicamente, cuando hablamos de dato y de información, estamos hablando de dos elementos jerarquizados totalmente distintos, donde uno es más amplio que otro. Así, en sentido formal (ver Bellinger et al (2004) en “Data, Information, Knowledge, and Wisdom”)  estamos hablando de dos de los cuatro elementos que componen la jerarquía “dato-información-conocimiento-sabiduría (DIKW)”. Esta jerarquía señala claramente que la información se encuentra en un nivel de abstracción mayor que el dato. Es más, podemos decir que la información es considerada como un conjunto de datos procesados. No me extenderé mucho más en esto; pongo un gráfico sobre ello para poder ser más explícito gráficamente.

En definitiva, estamos diciendo que técnica y formalmente, en general, el dato es la unidad básica de la cadena. Por tanto, es sólo cuando son procesados un conjunto de esas unidades básicas denominadas dato, cuando éstos pasarán a convertirse en información. Así pues, hoy en dia, en la Sociedad del Conocimiento, no es en absoluto lo mismo hablar de datos que hablar de información (o de documento, si se ha definido como equivalente). Bajo estas premisas, paso a continuación al análisis jurídico.

2.- Análisis jurídico de la terminología utilizada en la legislación

Todo lo anterior está relacionado con el alcance estricto del Real Decreto 1495/2011 (en adelante RD), de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, para el ámbito del sector público estatal (BOE nº 269, de 08/11/2011) y, por supuesto, lo hago extensivo a la propia Ley 37/2007, que a su vez venía a transponer la Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de noviembre de 2003 relativa a la reutilización de la información del sector público (en adelante Directiva).

El artículo 1.3 del RD que versa sobre el objeto y ámbito de aplicación del mismo dice que “El presente real decreto se aplicará a los documentos elaborados o custodiados por el sector público estatal cuya reutilización esté autorizada conforme a la Ley 37/2007, de 16 de noviembre y a esta norma y que no se encuentren recogidos en las excepciones previstas en el artículo 3 de la misma Ley”.

Se incluye en el RD, a modo de aviso legal, y como anexo, el siguiente texto “El concepto de documento es el establecido en el apartado 2 del artículo 3 de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, por lo que comprende toda información cualquiera que sea su soporte material o electrónico así como su forma de expresión gráfica, sonora o en imagen utilizada, incluyendo, en consecuencia, también los datos en sus niveles más desagregados o “en bruto””.

Invocando el Art. 3.2 de la Ley 37/2007 -que trata del ámbito objetivo de aplicación de la Ley- ésta define documento como: “toda información cualquiera que sea su soporte material o electrónico así como su forma de expresión gráfica, sonora o en imagen utilizada. A estos efectos no se considerarán documentos los programas informáticos que estén protegidos por la legislación específica aplicable a los mismos”.

Bien, como vemos, en el anexo del texto del RD aparece un nuevo contenido que no se incluía en el artículo 3.2 de la Ley, concretamente, un  “…incluyendo, en consecuencia, también los datos en sus niveles más desagregados o “en bruto”” añadido. Pero, ¿en consecuencia, en base a qué? Este texto “anexo” no pertenece al artículo 3.2.; de hecho, en mi opinión, lo hace diferir mucho. Según el principio del derecho denominado “Principio de Jerarquía Normativa” siempre la norma superior prevalece sobre la inferior y eso quiere decir que en la jerarquía de nuestro ordenamiento (Constitución, Ley Orgànica, Ley, Real Decreto… de mayor a menor) el Real Decreto está jerárquicamente sometido a la Ley.

Pero la Ley 37/2007 en su artículo 4.6 dice “La reutilización de documentos que contengan datos de carácter personal…” ¿se menciona sólo por el tema de la privacidad -y lo menciona porque también lo menciona la Directiva-?. Dado que no se incorpora la misma definición de “documento” que la Directiva incorpora (ver más adelante) ¿puede ello inducir a otra interpretación?.  Es posible. Esta interpretación diferente podría parecer reforzada por el contenido del artículo 7.a) cuando señala como condición general, en todo caso, la de “No desnaturalizar el sentido de la información”. Digo esto porque yo entiendo que si la información abierta ya viene dada con un sentido determinado en cuanto a su interpretación, ¿es porque no admite un análisis en un nivel inferior, es decir, en el de datos? No obstante, este tema lo dejaré para otro post, porque para mí esta frase tan simple, tiene entidad propia para generar ríos y ríos de tinta.

Si profundizamos un poco más y nos vamos a la fuente a trasponer por la Ley, es decir la Directiva 2003/98/CE, vemos como ésta, en su artículo 2.3 define documento como:
a)   Cualquier contenido sea cual sea el soporte (escrito en papel o almacenado en forma electrónica o como grabación sonora, visual o audiovisual);

b)   Cualquier parte de tal contenido;

Fijémonos, por tanto en que en la Directiva sí se menciona expresamente “parte del contenido” (lo cual sí puede ser un dato y, en todo caso, se evita utilizar la palabra información). Por si aún cabe alguna duda sobre este tema, en 2009, la Comisión Europea en el documento COM (2009) 212 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre Reutilización de la información del sector público, -Revisión de la Directiva 2003/98/CE [SEC(2009) 597] dice, literalmente “…los reutilizadores… desean que se les aclare algunos términos de la Directiva que consideran ambiguos, por ejemplo las definiciones de documento…

Dado el tiempo transcurrido desde la Directiva, y dado el avance en la teoría del conocimiento, a fecha de hoy entiendo que éste no es un tema pacífico y, por tanto, el hecho de que no se recoja expresamente la palabra “dato” en los textos legales españoles y sí se considere la inclusión de “información” (que es lo que se entiende por documento según la ley en el ámbito objetivo de aplicación) creo que no es del todo apropiado, ya que el RD y la Ley hablan de “Información”, pero no queda claro si están hablando de “Datos”. Dado que esto podría tener consecuencias jurídicas futuras relevantes, personalmente me ratifico en mi afirmación de que creo que la Ley y el RD aquí mencionados han abordado esto de forma no del todo adecuada (si es que no se considera una carencia).

En definitiva, ampliando un poco más el post para focalizar todo esto, quiero decir que tal y como se plantea la definición en la Directiva, sí incluye la concepción técnica y formal de dato; sin embargo no parece que en el caso de la definición española tenga cabida el dato desde esa perspectiva. Por tanto, subrayo las cuestiones más importantes que planteo:

1.- ¿Se entiende que la definición española de “documento” permite incluir el nivel de los datos desagregados?

2.- Si es así, ¿porqué no se ha dejado explícitamente reflejado con la inclusión específica del término “dato”?

3.- ¿Sería automáticamente interpretable por rango en la definición española la propia definición de la Directiva?

4.- Si es así ¿Porqué no se ha utilizado dicha definición y no se ha dejado aún más claro? ¿No debería incorporarse explícitamente el concepto de dato dentro de la ley?

Creo que esto está sucediendo por no tener aún una ley de transparencia, y es que lo primero tendría que ser lo primero.

Os invito a todos a que participéis de este debate, dejando aquí vuestra perspectiva.

Un saludo,

Carlos E. Jiménez.

Comentarios»

1. A call for a single #opendata licence in the #EU « El blog de Estratic - 04/02/2012

[…] I signed it (about the licence) although about the Royal Decree 1495/2011 and the Spanish Law, I have some doubts and questions but, about the licence, It seems a logical measure. Here is the post in […]

2. El Blog de Estratic - 11/12/2011

Open Data and Metadata, key elements included in the new PSI Directive (Open Data Package) presented, setting out clearer rules: http://goo.gl/0y4AG

3. El Blog de Estratic - 29/11/2011

Hola a tod@s,
Creo que el contenido de este link que pongo a continuación es aún más clarificador y no deja lugar dudas. No lo había visto antes. Son comentarios (al respecto) hechos al borrador del (ahora ya) Real Decreto, con motivo de consulta pública sobre el mismo hechos en 2010, entre otros, por la Fundación CTIC.
http://goo.gl/YIqDx
Saludos,
Carlos E. Jiménez

enric - 28/11/2011

La cuestión entonces es saber qué miedo/peligro es el que ves. Es decir, en LOPD el problema es -si te entiendo bien- que muchas AAPP no cumplen con lo que establece. Se trata de un problema principalmente interno y de cumplimiento de derechos de los afectados (internos o externos) por los tratamientos de datos. Por otra parte, la AEPD investiga este tipo de situaciones y emite recomendaciones.

En materia de reutilización, la relación es distinta. De una parte tenemos a los agentes reutilizadores (principalmente de orientación comercial) y de otra parte a la Administración. La ley y el RD confieren unos derechos a los reutilizadores, de poder reutilizar información (y datos) de las AAPP, salvo que estas puedan justificar que la información en concreto no lo es (open by default). Está en su mano exigir a la Administración -mediante reclamaciones, contenciosos, lobbysmo- que cumpla con lo que establece el RD y la Ley.

El problema específico ¿cuál sería en esta cuestión concreta de datos vs información pública? ¿que la Administración solo facilite información más agregada? Es posible… pero no porque diga que los datos no son reutilizables por una cuestión de definiciones (como tu planteas), sino, porque el RD no llega hasta el punto de obligarla necesariamente a facilitar los datos en bruto siempre (aunque dice que debe hacerlo “preferentemente”).

Por tanto, no creo que el problema esté en las definiciones (que ya he expuesto que conforme a criterios de interpretación literal, sistemática y de finalidad cubren los datos, como parte de la “información” – argumentos a los que sigues sin responder, por cierto), sino en que el RD no exige que siempre se facilite el dato en bruto, aunque prevé que debe hacerse de manera “preferente”.

En otras latitudes, lo anterior suele ser motivo y causa para que el sector privado y la sociedad civil presionen y se organicen para obtener el mayor partido de una norma que me parece que tiene buenas intenciones…

El Blog de Estratic - 27/11/2011

Sigo respetando tu opinión. Creo que argumentos he dado algunos. No obstante, para tus comentarios, como

“Seguridad jurídica” es la que da un artículo y un anexo de un real decreto que ha pasado por el Consejo de Estado, digo yo, o acaso va a decir la administración que inaplica un Real Decreto… un poco de seriedad, por favor.

te contesto con un ejemplo de oro. No un real decreto ni una ley; nada más y nada menos que una toda una ley orgánica (y tu sabes que una ley orgánica además de lo que tú dices, requiere de un procedimiento especial de aprobación por afectar a unos artículos especiales de la Constitución española, ¿verdad?). Pues aquí tienes el ejemplo: la Ley Orgánica 15/1999 de Protección de Datos de Carácter Personal. Todavía doce años después hay administraciones públicas que… en fin… (y eso sin hablar del tiempo que han tardado en aplicarla) ¿qué argumentos tienes para eso?.
Dejémoslo aquí, y sigamos con el tema central del post, si te parece bien.
Un saludo

4. Enric Uberta - 27/11/2011

curioso país este donde nadie rectifica ni asume que puede no tener razón o al menos no toda la razón, sino que se despacha con un “no me convencen tus argumentos” – un blog es para debatir, en caso contrario mejor es desconectar la función de comentarios – y si uno opina debe estar preparado a debatir, con argumentos y si uno se mete en el terreno jurídico, pues con argumentos jurídicos.

“Seguridad jurídica” es la que da un artículo y un anexo de un real decreto que ha pasado por el Consejo de Estado, digo yo, o acaso va a decir la administración que inaplica un Real Decreto… un poco de seriedad, por favor.

Una pena, la verdad; esperaba algo más de este debate tan “publicitado”…

El Blog de Estratic - 27/11/2011

Muchas gracias por vuestros comentarios.

Marc, la duda inicial que planteas es la que se me plantea a mi de forma general. Estando relativamente acostumbrado a “bucear” en las normas he planteado este tema porque, aún así, yo no lo tengo del todo claro. A ver si alguien más puede ayudarnos a aclararlo del todo.

Enric, entiendo tu postura pero no me convencen los argumentos. Yo entiendo que la norma debe estar orientada a generar seguridad jurídica entre quienes son los destinatarios de la misma. Teniendo en cuenta que ya en 2009 una comunicación de la Comisión Europea “alerta” sobre las propias definiciones de documento, entiendo que el legislador en España, actualmente, casi entrando en 2012 debería haber sido exquisitamente cuidadoso con este tema, y es por esto por lo que yo lo he planteado aquí.

Al generarse esta duda ahora (cuando menos, creo que la existencia de la misma está relativamente justificada) entiendo que con el paso de no mucho tiempo podría llegar a generarse inseguridad jurídica, porque si hay personas /usuarios/reutilizadores que tienen dudas ante este tema, pensando en temas como el “Data Mining” y sus posibles consecuencias, no me parece trivial el problema. Quizá es que debería haberse promulgado una ley que lo dejara bien claro, en lugar de un RD como este y aquí ya llegamos al tema clave por encima del cual se ha pasado con esto –en mi opinión- (el otro tema): la Ley de Transparencia que no tenemos aún. Personalmente creo que no se debe pretender una adecuada normativa de reutilización de datos, información, o lo que sea que se quiera definir, sin antes tener una ley de transparencia; y digo esto tanto por seguridad y transparencia por el ciudadano/reutilizador, como también –y esto es crucial- por seguridad nacional. Por supuesto, esta es mi opinión.

Saludos,
Carlos

5. MarcG - 27/11/2011

Buf!, sinceramente, no tengo suficiente conocimiento jurídico para poder discernir si estás en lo correcto o no.

Reconozco que yo también no tengo muy clara esta distinción, coincido contigo que el dato es el primer eslabón, el más básico. Una información seria un conjunto de “datos tratados” de alguna manera.

Supongo que la raíz del problema es que el concepto de reutilización de la información del sector público (RISP) es lo que se ha utilizado para legislar (no sólo en España sino de origen ya desde Europa). En cambio, el “mercado” (por decirlo de alguna manera) se ha basado en el concepto apertura de datos (OpenData).

Reitero que mi conocimiento jurídico es nulo en este ámbito, igual me percepción no tiene cabida desde un punto de vista legal.

No obstante cuando leí el Real Decreto (y lo desmenucé) no entré en esta distinción pq. personalmente creo que el Real Decreto, al hablar de “información”, lo engloba todo (o sea, tanto el “dato” como la “información”).

De esta manera, con este Real Decreto se autoriza, con carácter general, la reutilización de la información del sector público (de la Administración General del Estado), consecuentemente, incluye los “datos en crudo” y los “datos tratados”.

Es mi visión…

6. Enric Uberta - 26/11/2011

Ya lo dice Andres Nin en un tweet. 1º Información comprende dato, 2º el Anexo lo dice expresamente (y no contradice la ley, sino que la explica y desarrolla en un sentido determinado, lo cual es precisamente lo que hacen los reglamentos) y 3º el artículo (creo que) 2 del Real Decreto incluso habla de datos en bruto…

Por otro lado, citas la Directiva que parece que dice “parte” de información… conforme al principio de interpretación conforme, si hubiese duda, quedaría resuelto por aquí.

Finalmente, el concepto legal de “información” no tiene por qué ser el técnico, no son idénticos, la interpretación jurídica puede ser distinta, sin mayores problemas y puede entenderse “información” como “información” y “datos”. Por otro lado, qué es información (en un sentido no hiper-técnico)? Un bit es una información…

La literalidad de la ley deja juego, el espíritu de la norma es claramente pro-reutilización y el desarrollo reglamentario (que ha pasado entre otros por el Consejo de Estado) explicita las cosas (respondiendo a comentarios que hicimos en la consulta pública).

me temo, que esta vez es mucho ruido para pocas nueces…


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