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Gobierno abierto y back office: reflexiones para su implementación 26/05/2013

Posted by El Blog de Estratic in Back Office, e-Government, Estrategia, Gobierno Abierto, Interoperabilidad, Open Government.
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Este texto no pretende ser sólo un artículo de opinión, sino también un texto que pueda ayudar a profundizar más en el ámbito del Open Government, la interoperabilidad y el back office en las Administraciones Públicas,

 (Extraído de mi artículo publicado en el boletín de Gestión y Políticas Públicas “e-Governa”, nº 27. Abril de 2013)

desde una perspectiva objetiva e integral, ello con el objeto de comprender que la tarea que tenemos por delante es harto compleja -tarea que, sin embargo, debe ser realizada- lo cual implica concienciación y conocimiento.

Actualmente nos encontramos en un momento en el que parece estar de moda en la esfera de las Administraciones Públicas hablar de gobierno abierto, pero ¿se es consciente de su alcance real? Una buena pregunta para el interlocutor sería ¿qué implicaciones puede tener esto para el back office? Claro que es fundamental el front office, la participación o la transparencia, pero desde un punto de vista práctico,

Igual que tener una web no implica necesariamente gobierno electrónico, tener datasets abiertos tampoco implica gobierno abierto.

Queremos aportar aquí un punto de reflexión sobre requisitos e implicaciones en cuanto a la adopción de lo que se viene conociendo actualmente como gobierno abierto, teniendo en cuenta especialmente la perspectiva del back office de una administración pública, aspecto que se menciona poco cuando se habla de este tema. Así pues, no entraremos en este artículo en el front office, sino que nos asomamos a la implicación real para el back office.

Desde un punto de vista práctico, habitualmente ante la visibilidad de resultados obtenidos por administraciones innovadoras que vieron estratégicamente el valor añadido de algo, y que adoptan tempranamente, se producen al menos tres situaciones claras en las que puede acabar identificándose la reacción de otras Administraciones Públicas: 1) mantenimiento del status quo, 2) adopción por “imitación desconectada” y 3) adopción alineada con la política pública.

La primera situación es totalmente estática, es decir, se mantiene integralmente el status quo que ocupaba hasta entonces. En otras palabras, el organismo no hace absolutamente nada en relación con la temática que abordamos. La segunda situación viene caracterizada por acciones no sustentadas suficientemente en la base de factores determinantes como pueden serlo el contexto, el conocimiento, etc. Aunque no siempre es negativo el isomorfismo o la imitación (DiMaggio & Powell, 1983) (Haunschild & Minner, 1997) en esta situación se puede producir una multiplicación superficial de casos por imitación a los que no se añaden o se asocian otros factores clave, factores que no son tan obvios y que los “casos-modelo” originales sí poseían. Lo anterior puede causar problemas (Ramió, 2001) llegando a hacer un daño importante a la organización pública.

Una tercera situación se produce afortunadamente cuando la organización pública sigue “formalmente” el espíritu y los pasos de las primeras organizaciones que generaron el fenómeno, y que logran captar la esencia de aquello que lo generó. La búsqueda de la eficiencia es aquí determinante. Lo anterior no es casualidad; existe una conciencia real de la organización y la necesidad de planteamientos estratégicos que la guíen, así como otros factores como planes y acciones alineados. Un análisis profundo de las necesidades de la organización pública, su contexto, sus objetivos estratégicos, sus recursos, la introducción de estrategias, planes y herramientas necesarias para alcanzarlos, que posibilitarán el avance hacia ese gobierno abierto. Ello implica que éstas entienden (y atienden) al concepto en su “ADN” realizando un planteamiento claro, estratégico y real del concepto, de la filosofía en cuestión y de sus implicaciones para la organización pública, reflexionando sobre la gestión y su vertebración dentro de una organización pública. Así pues, además de hablar de su significado y sus características, es preciso entender sus implicaciones reales.

Y llegamos aquí a lo que sobre la teoría es el gobierno abierto, elemento que viene esencialmente caracterizado por la adopción de principios de transparencia, colaboración y participación que recogía (Obama, 2009). Pero,

¿Cuáles son las repercusiones organizativas profundas de lo que el gobierno abierto significará para el back office?

No debemos olvidar que no hemos dejado de hablar habitualmente de front office (básicamente, de cara al ciudadano) ciudadano, transparencia, reutilizador, periodismo de datos, etc. Pero en el back office, es decir, en las “tripas” de una Administración Pública, su cultura organizativa, la de sus individuos, su estrategia, sus sistemas, etc. ¿cómo se asimilan estos conceptos? Cuando hablamos de adopción y uso de las TIC en el seno de las Administraciones Públicas, estamos hablando de back office y su complejidad (pensando especialmente en las herramientas y cómo usarlas internamente para alcanzar los objetivos) además de front office (pensando especialmente en la prestación de los servicios objeto de la organización). Así,

Si de back office hablamos, no podemos dejar de tratar aquí otro de los elementos claves, quizá el elemento clave del back office: la interoperabilidad.

Aunque, obviamente, no todas las actuaciones de back office precisan interoperabilidad, hoy en día, carece de sentido el uno sin la otra. Back office e interoperabilidad son dos elementos ya inseparables, así pues, llegados a este punto nos planteamos directamente una segunda cuestión ¿qué es la interoperabilidad en las organizaciones públicas? En cuanto al concepto y definición específica de la interoperabilidad en el ámbito Iberoamericano, más allá de la perspectiva técnica, en el Marco Iberoamericano de Interoperabilidad en Gobierno Electrónico (Criado, Gascó, & Jiménez, 2010) se recoge claro el concepto:

Se entiende por interoperabilidad la habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos. La interacción implica que las organizaciones involucradas compartan información y conocimiento a través de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de tecnología de la información y las comunicaciones. Así pues, la interoperabilidad no es sólo una cuestión tecnológica. Parte, por un lado, de principios que tratan de la diversidad de componentes con la utilización de diversos productos de múltiples proveedores en diferentes organizaciones pero, además, tiene como objetivo la definición de políticas, normas y estándares para la consecución de la cooperación entre los sistemas de diferentes organizaciones públicas.

En el ámbito de la organización pública, pensemos ahora en las implicaciones de lo anterior… ¿tal vez estemos viendo que aparecen proyectados en el “back office” de la organización, conceptos como colaboración, participación y transparencia? Efectivamente, lo que queremos decir aquí es que

La interoperabilidad se encuentra en el ADN del Open Government

y sin embargo, entendemos que no se le está atendiendo suficientemente, tanto al elemento en sí como a sus serias problemáticas y dificultades para alcanzarla, que son considerables. Tal y como se recoge en (Jiménez & Gascó, 2012) y completando la propuesta de (Gascó, 2007) -en la que clasifica la adopción tecnológica en las organizaciones públicas hasta la fecha en tres niveles evolutivos- el Gobierno Abierto es la consecuencia de la entrada en esa tercera fase de “adopción del paradigma de la gobernanza” (Tabla1); es la evolución al mismo, desde el Gobierno Electrónico, como éste fue la evolución de la Administración Electrónica.

Tabla 1. Fases de modernización de la organización pública y papel de las TIC. Fuente: Adaptado de Gascó (2007)

Tipo de organización

Fase de modernización

Papel de las TICs

Burocrática

Inicial. Objetivo: ganar en eficacia y eficiencia.

Automatización de flujos de trabajo y re- organización de procesos internos. (eAdministración).

Profesional

Avanzada. Adoptado el enfoque de la gestión pública (énfasis en eficiencia pero, también, en servir al ciudadano).

Sin olvidar lo anterior, las TICs facilitan la interacción con los ciudadanos a través de portales y web. (eGovernment).

Relacional

Finalizando el proceso. Adoptado el paradigma de la gobernanza (el ciudadano no es sólo un cliente sino que participa en los procesos de gobernabilidad).

Clave en relación a la transparencia y la accountability, por un lado, y con respecto a la colaboración interinstitucional, por otro. (Open Government).

Pues bien, además de lo anterior,

Entendemos la interoperabilidad como una de las claves del Open Government desde el back office y el ADN de la organización pública, tal y como están demostrando las estrategias de los países más avanzados en el ámbito.

Así, no son casualidades las similitudes entre ciertos resultados comprendidos en diversos estudios, como los contenidos en (Jiménez, 2012), estudio que aborda la implantación y transposición de los marcos nacionales de interoperabilidad en Europa, y el estudio que (Ramos Simón, et al., 2012) realizan relacionado con Open Government Data (una de las herramientas que pueden ser incluidas dentro del “Open Government”) y que analiza proyectos Open Data en Europa.

Pongamos dos ejemplos más en América, en cuanto a la interoperabilidad, y no de cualquier país, sino países fundadores del Open Government Partnership, destacados en el ámbito del eGovernment y también del Open Government. El primero, EEUU -en el que nace la actual ola política de referencia sobre Open Government- incorpora dentro de su estrategia la interoperabilidad como clave conjunta con la apertura (“interoperability and openness”) (Estados Unidos de América, 2012). Otro ejemplo, la República Federativa de Brasil que, entre otros, vincula su infraestructura nacional de datos abiertos a su marco de interoperabilidad (Brasil. Ministerio do Planejamento, Orçamento e Gestao, 2012).

No nos dejemos llevar por las modas, y reflexionemos. Lo anterior no se alcanza de la noche a la mañana. En nuestra opinión,

Si de verdad buscamos lo que se llama “Open Government” no debemos perder de vista la Interoperabilidad; al contrario, será necesario reforzar el trabajo sobre la misma, porque será una de las claves para alcanzar realmente el Gobierno Abierto.

Los países que ya eran fuertes en gobierno electrónico están siendo también los primeros en impulsar el gobierno abierto (…). Se trata de la evolución de iniciativas que anteriormente se encontraban bajo el paraguas del gobierno electrónico” (Jiménez & Gascó, 2012).

REFERENCIAS

Brasil. Ministerio do Planejamento, Orçamento e Gestao. (2012, Abril 13). Retrieved Abril 04, 2013, from https://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/instrucao-normativa-da-infraestrutura-nacional-de-dados-abertos-2013-inda/download

Criado, J. I., Gascó, M., & Jiménez, C. E. (2010). Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad. CLAD. Caracas: CLAD.

DiMaggio, P. J., & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review , 147-160.

Estados Unidos de América. (2012, May 23). Digital Government: Building a 21St. Century Platform to Better Serve the American People. Retrieved April 4, 2013, from The White House: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/egov/digital-government/digital-government-strategy.pdf

Gascó, M. (2007). Evaluating the impact of anti-corruption measures. V Global Forum on Fighting Corruption and Safeguarding Integrity. Johannesburg.

Haunschild, P. R., & Minner, A. S. (1997). Modes of interorganizational imitation: The effects of outcome salience and uncertainty. Administrative Science Quarterly , 472-500.

Jiménez, C. E. (2012). Elementos relevantes en la transposición e implantación de los Marcos Nacionales de Interoperabilidad. XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Cartagena de Indias: CLAD.

Jiménez, C. E., & Gascó, M. (2012). Y ahora… gobierno abierto. Nuevos términos en la constante búsqueda por la transparencia y la rendición de cuentas. XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Cartagena de Indias: CLAD.

Jiménez, C. E., Criado, J. I., & Gascó, M. (2011). Technological e-Government Interoperability. An Analysis of IberoAmerican Countries. (IEEE, Ed.) IEEE Latin America Transactions , 9 (7), 1112-1117.

Lakhani, K. R., Austin, R. D., & Yi, Y. (2010). Data.gov. Harvard Business School Case Study.

Obama, B. (2009, January 26th.). Transparency and Open Government. (Memorandum for the heads of executive departments and agencies). Presidential Documents , 74 (15) , 4685-4686. Washington, USA: Federal Register.

Ramió, C. (2001). Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional. Revista del CLAD Reforma y Democracia , 1-24.

Ramos Simón, L. F., Arquero Avilés, R., Botezan, I., Cobo Serrano, S., Sala Jiménez, A., Sanchez Jimenez, R., et al. (2012, Diciembre). De la reutilización de información del sector público a los portales de datos abiertos en Europa. Textos Universitaris de Biblioteconomía i Documentació.

Red de Innovación Pública de Catalunya – XarxaIP. (Enero de 2013). Video Sobre Gobierno Abierto de la XIP. Recuperado el Abril de 2013, de Xarxa d’Innovació Pública: http://www.youtube.com/watch?feature=player_embedded&v=wcao6i1yDQ4

Wilson, S. C., & Linders, D. (2011). The open government directive: a preliminary assessment. Proceedings of the 2011 iConference. (pp. 387-394). New York: ACM.

Yu, H., & Robinson, D. G. (2012). The New Ambiguity of “Open Government”. UCLA Law Review Disc. (59), 178-208.

Comentarios»

El Blog de Estratic - 03/06/2013

Apreciado Abraham,

Desde la perspectiva del ciudadano, la interoperabilidad propiamente dicha prácticamente sólo se ve en sus resultados (y no siempre, al menos de inmediato). La interoperabilidad es lo que permitirá que una vez que una información determinada le haya sido requerida a un ciudadano y éste, la haya facilitado a una Administración Pública determinada, dicho ciudadano nunca más tenga que presentar la misma información en cualquier otra Administración Pública, porque la colaboración entre diferentes niveles de Administración va a permitir compartir esa información, con lo que el ciudadano se ahorra, entre otras cosas, tiempo y molestias –como mínimo-. El ciudadano verá que lo que se suele llamar “ventanilla única” (también conocido como “one-stop-shop”) funciona, pero no sabrá como se ha conseguido eso. Ello implica, que la interoperabilidad directamente y a corto plazo “no da votos” si me permites la expresión o, en otras palabras, el esfuerzo que se haga en interoperabilidad, difícilmente lo apreciará el ciudadano a corto plazo o de inmediato. En las relaciones de una Administración Pública en cuanto al Gobierno Electrónico (y considero el Gobierno Abierto como una evolución de éste último), existe lo que se denomina G2C (Gobierno con el Ciudadano), G2B (Gobierno con las Empresas) y G2G (Gobierno con otros Gobiernos/Divisiones de éstos). La interoperabilidad básicamente queda en ésta última vertiente, lo cual aparece especialmente en el Back Office. En definitiva, teniendo en cuenta el aspecto evolutivo en la adopción TIC dentro de una Administración Pública, la interoperabilidad es fundamental en la colaboración intergubernamental en sus diferentes niveles, lo cual repercutirá positivamente en el ciudadano y –por ejemplo- en su interacción con la Administración. Espero que esto haya contribuido a resolver tus dudas.

Muchas gracias de nuevo por tus comentarios.
Un cordial saludo,
Carlos E. Jiménez

ABRAHAM SANCHEZ (@abrahamsanchez) - 03/06/2013

Estimado Carlos

Muchas gracias por las aclaraciones, sólo me nace la necesidad de pedirle un poco de su ayuda en el hecho de poder saber ¿Cómo llevar a la interoperatividad al terreno del Gobierno Abierto? es decir se menciona que “”…no hay que perder de vista la Interoperatividad… por que será una de las claves para alcanzar realmente el Gobierno Abierto”” por lo que me hace pensar como ciudadano ¿Cuales con los cromosomas del Gobierno Abierto en la cadena de la interoperatividad?

Saludos!!!

Abraham

@estratic - 31/05/2013

Estimado Abraham,
Muchas gracias por tus comentarios y por tu opinión.

Tus preguntas son muy oportunas ya que de por sí el concepto de interoperabilidad es fuente de confusión y si a ello unimos el concepto de gobierno abierto -que aún genera debate sobre cómo se debe definir- complica las cosas. En realidad no es exactamente como lo planteas.

La participación, colaboración y transparencia deben ser considerados principios; es decir, que su aplicación es general sea tanto en el lado de la ciudadanía (front office) como en el de -llamémosle- “la maquinaria” de la Administración (back office). En realidad, la interoperabilidad debería ser considerado como otro principio (aunque se materialice después), teniendo en cuenta que la interoperabilidad es un elemento especialmente asociado al back office. En un trabajo de investigación que se publicará en unos días, explico un poco más esto, pero la idea es que son elementos que van unidos, es decir, la interoperabilidad implica colaboración en el back office, al igual que la colaboración, por ejemplo, ya implica participación de forma implícita (para que dos partes colaboren, ambas tienen que participar en el objeto de la colaboración de algún modo).

En cuanto a los datos abiertos, efectivamente, sólo son una herramienta. Lo que importa es la filosofía que está detrás de ello. Los datos abiertos pueden ser un mecanismo de transparencia, pero pueden no serlo. Así, si se persigue exclusivamente crecimiento económico con ello, no tiene porqué implicar también transparencia. Dado que la transparencia es uno de los principios del gobierno abierto, cuando la apertura de datos implica transparencia están contribuyendo como herramienta a la apertura del gobierno. Te propongo otra definición análoga, con el mismo sentido, que es la que la Comisión Europea incluye en la segunda versión de su Marco de Interoperabilidad. Aquí te dejo este link a una presentación con esta definición “coloreada” (slide 3 en Inglés) en función de sus componentes. No obstante sí me gustaría llamar la atención en el hecho de que no quiero decir que la interoperabilidad sea gobierno abierto, sino que es parte del mismo, como lo es la colaboración.

Si te interesa la temática, permíteme recomendarte la realización de un buen curso sobre gobierno electrónico para fijar conceptos, como este curso que imparte la Organización de Estados Americanos.

Muchas gracias de nuevo por tus comentarios!.
Un cordial saludo,
Carlos E. Jiménez

1. ABRAHAM SANCHEZ (@abrahamsanchez) - 31/05/2013

¿Lo que la participación es para la ciudanía la interoperatividad es para el Gobierno? ó ¿Cómo entender la Colaboración?

Me parece un artículo muy ilustrante, siempre he pensado que los Datos Abiertos son una forma o mecanismo de transparencia (En lo especifico) no de Gobierno Abierto y aquí lo reitero, pero por otro lado me genera muchas dudas el hecho de que dentro de que la Interoperatividad debe ser conceptuada también como la capacidad de –interactuar con los ciudadanos– no se si aquí se deba englobar ésta capacidad ó si tal vez debiéramos atender a otro concepto como “””participación interoperativa ciudadana””” (¿Existirá éste concepto?)que es una combinación entre lo que es participación ciudadana e interoperatividad. (Tal vez pensar en -interoperatividad de la participación ciudadana- sea lo correcto ó tal vez sea que la interoperatividad tiene un front office que se deba analizar) O debo pensar que ésta brecha es a lo referido como —colaboración–. Siempre me han parecido conceptos muy similares lo entendido como Participación Ciudadana y Colaboración, ¿dónde están las diferencias? ¿Qué las conceptúan como una u otra?. Me gustaría me ayudara a aclarar éstos conceptos, tal vez se preguntes cuales:

  1. ¿Existe la Interoperatividad de la Participación Ciudadana?
  2. ¿Existe en la Interoperatividad un back office y un front office?
  3. ¿Decir que la interoperatividad es Gobierno Abierto no es lo mismo que afirmar que Datos Abiertos es Gobierno Abierto?
  4. ¿ La interoperatividad es una forma de gestión administrativa o es un acto de Gobierno Abierto?

Gracias y saludos, excelente artículo que invita a reflexionar.

Abraham Sánchez A.


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